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背景：中國油氣行業(yè)的持續(xù)改革

一直以來，外商投資中國油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域僅限于合資、合作(以下簡稱“合資、合作要求”)。[1]《對外合作開采海洋石油資源條例》[2]和《對外合作開采陸上石油資源條例》[3]明確要求外國投資者與三大油企(即中國石油天然氣集團(tuán)有限公司(“中石油”)、中國石油化工集團(tuán)有限公司(“中石化”)和中國海洋石油集團(tuán)有限公司(“中海油”))簽訂石油合同(即產(chǎn)品分成合同)。中石油和中石化享有對外合作勘探開采陸上石油、天然氣的專營權(quán)，而中海油享有對外合作勘探開采海洋石油、天然氣的專營權(quán)。[4]

盡管外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(自2017年起更名為負(fù)面清單)允許合資或合作兩種上游油氣合作開發(fā)的形式，但中方和外方投資者通常采用的做法是訂立產(chǎn)品分成合同。

最近幾年，中國一直在推進(jìn)油氣行業(yè)上游領(lǐng)域的改革，逐步向私人和外國投資者開放，增加上游油氣勘探開發(fā)的多主體參與，其中重要舉措包括：

2011年，原國土資源部(現(xiàn)自然資源部)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將頁巖氣定為我國獨(dú)立礦種，不納入“常規(guī)天然氣”范圍。此后，國土資源部進(jìn)行了兩輪頁巖氣探礦權(quán)出讓公開招標(biāo)，但要求外國投資者通過中方控股的中外合資企業(yè)參與競標(biāo)。

2015年和2017年，新疆省作為油氣上游領(lǐng)域改革試點(diǎn)，舉行了兩輪常規(guī)油氣區(qū)塊的公開招標(biāo)出讓。但對投標(biāo)人的資格要求為在中國境內(nèi)(不含港澳臺)注冊、最終絕對控股股東或最終實(shí)際控制人為境內(nèi)主體、凈資產(chǎn)人民幣壹拾億元及以上的內(nèi)資公司，即不對外國投資者開放。

2017年，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》取消了外商投資油頁巖、油砂、頁巖氣限于合資、合作的要求。

2018年，《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》取消了對自貿(mào)區(qū)外國投資者投資常規(guī)石油天然氣(包括煤層氣)限于合資、合作的要求。

《2019年負(fù)面清單》是深化油氣上游領(lǐng)域改革的進(jìn)一步措施。自2017年5月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》以來，中國已出臺多項(xiàng)改革舉措，涉及石油天然氣中游和下游領(lǐng)域。

《2019年負(fù)面清單》的影響以及主要法律問題

2019年的負(fù)面清單出臺后，市場普遍表示歡迎，認(rèn)可這是中國進(jìn)一步深化改革開放的積極信號，也意味著對外國投資者提供更公平的市場環(huán)境和更多的商業(yè)機(jī)會。[5]但是近年來非常規(guī)油氣行業(yè)和新疆的試點(diǎn)招標(biāo)項(xiàng)目也表明，即使2019年負(fù)面清單取消了準(zhǔn)入限制，外國投資者能否真正獲得投資機(jī)會很大程度上取決于開放投資的區(qū)塊是否技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理。此外，如下文分析，在法律層面上，外商投資新政策的落地實(shí)施還有待更明確的實(shí)施細(xì)則出臺。

《2019年負(fù)面清單》出臺后，可供外國投資者選擇的投資形式可能包括：

與三大油簽訂產(chǎn)品分成合同或成立合資、合作企業(yè)[6];

與三大油以外的中國企業(yè)成立合資、合作企業(yè);

建立外商獨(dú)資企業(yè)。

但是，《2019年負(fù)面清單》僅是國家政策層面對外商投資的指導(dǎo)，目前在法律層面未出臺實(shí)施細(xì)則，也未對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行修訂，外國投資者應(yīng)如何在新制度下開展對上游油氣行業(yè)的投資仍不明確。我們預(yù)期，實(shí)踐中可能需要解決以下法律問題。